一、案例引入
2021年，xx鎮(zhèn)xx村陳某某向xx鎮(zhèn)人民政府提出農(nóng)村住宅建設(shè)和用地申請(qǐng)。xx鎮(zhèn)人民政府審核陳某某提交的材料后，發(fā)現(xiàn)陳某某兒子已就xx鎮(zhèn)xx村某宅基地上的房屋辦理相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。xx鎮(zhèn)人民政府認(rèn)為，根據(jù)該地《關(guān)于一戶一宅和分戶若干規(guī)定的解釋》第二點(diǎn)“農(nóng)戶有兩個(gè)以上子女，但只有一個(gè)兒子的，父母隨兒子提出申請(qǐng)，不得另行分戶”的規(guī)定，在陳某某兒子享有xx村某宅基地的使用權(quán)及房屋所有權(quán)的情況下，陳某某已伴隨兒子共同享有xx村某宅基地使用權(quán)，不得再另行分戶申請(qǐng)宅基地使用權(quán)，否則將違反“一戶一宅”原則，遂作出《答復(fù)函》不予批準(zhǔn)陳某某的農(nóng)村住宅建設(shè)和用地申請(qǐng)。
二、爭(zhēng)議問(wèn)題
“一戶一宅”中關(guān)于“戶”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)？
三、相關(guān)法律法規(guī)
《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”
《福建省農(nóng)村村民住宅建設(shè)管理辦法》第十二條第（六）項(xiàng)規(guī)定：“村民建房申請(qǐng)有下列情形之一的，不予批準(zhǔn)：（六）不符合“一戶一宅”政策規(guī)定的。”
（一）各地區(qū)相關(guān)政策
經(jīng)筆者了解，河南省、湖南省、浙江省和遼寧省等各地區(qū)也均有關(guān)于“父母必須伴靠一農(nóng)業(yè)戶口子女建房”的相關(guān)規(guī)定，其中列舉幾項(xiàng)如下：
1、河南省
《河南省農(nóng)村宅基地用地管理辦法》第八條第（二）項(xiàng)規(guī)定：“具備下列條件之一的，可以申請(qǐng)宅基用地：（二）農(nóng)村居民戶除身邊留一子女外，其他成年子女確需另立門(mén)戶而已有的宅基地低于分戶標(biāo)準(zhǔn)的。”第九條第（三）項(xiàng)規(guī)定：“有下列情況之一的，不得安排宅基地用地：（三）一戶一子(女)有一處宅基地的。”
2、遼寧省
《遼寧省實(shí)施辦法》第三十二條第（二）項(xiàng)的規(guī)定：“符合下列條件之一的，可以申請(qǐng)宅基地：（二）農(nóng)村村民戶除父母身邊留一子女外，其他成年子女確需另立門(mén)戶，以及三代以上同堂并且已有宅基地低于分戶標(biāo)準(zhǔn)的。”
3、湖南省邵陽(yáng)市
《邵陽(yáng)市農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地管理辦法》第十五條規(guī)定:“明確建房分戶的基本原則：（一）獨(dú)生子女住戶，不論幾代人，為一個(gè)家庭戶型；有兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)戶口子女的，有子女已達(dá)婚齡且已嫁娶的，經(jīng)公安機(jī)關(guān)分戶可作為兩個(gè)以上家庭戶型，但父母必須伴靠一農(nóng)業(yè)戶口子女建房。”
4、浙江省寧波市
《寧波市鎮(zhèn)海區(qū)農(nóng)村宅基地管理辦法》第九條規(guī)定：“有兩個(gè)以上的兒子未分戶的農(nóng)戶，如果其中一個(gè)已滿法定結(jié)婚年齡的，允許單獨(dú)立戶申請(qǐng)使用宅基地。”
（二）不同觀點(diǎn)
現(xiàn)行法律對(duì)“戶”這一術(shù)語(yǔ)多有涉及，但沒(méi)有一部法律闡述其具體內(nèi)涵。法律要求宅基地使用權(quán)的取得必須以戶為單位，因此對(duì)戶的內(nèi)涵的界定直接關(guān)系到法律的適用。據(jù)筆者了解，對(duì)“戶”這一概念上的理解主要分為兩種，一是指在同一戶口簿上的人員，二是指居住生活在一起的人們。
1、關(guān)于持“以戶口簿認(rèn)定一戶一宅中的‘戶’”的觀點(diǎn)
《民法典》和《土地管理法》等法律都未對(duì)戶的含義做出界定。為填補(bǔ)法律漏洞，實(shí)踐中就采取了類推解釋的方法，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的概念，轉(zhuǎn)化為具有特定戶籍的概念。戶籍是國(guó)家對(duì)人口管理的正式法律制度，1958年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《戶口登記條例》對(duì)戶籍登記和變更做出了規(guī)定。通過(guò)戶籍制度能有效聯(lián)結(jié)實(shí)行傳統(tǒng)社會(huì)治理的基層細(xì)胞，因此，一戶一宅中的“戶”也應(yīng)當(dāng)指獨(dú)立登記為同一戶口簿的家庭或者個(gè)人。同時(shí)，根據(jù)農(nóng)村風(fēng)俗，結(jié)婚前就要申請(qǐng)宅基地，父母要為子女準(zhǔn)備婚房。鑒于這種習(xí)慣做法，農(nóng)村子女結(jié)婚后，形成新的家庭，且與父母在戶籍登記中分戶后，也在法律上被視為獨(dú)立的戶，從而享有申請(qǐng)宅基地的權(quán)利。如果在戶籍管理中分戶的子女和父母仍視為“一戶”，致使子女不能也無(wú)法單獨(dú)生活，而人們追求獨(dú)立、自由乃至避免糾紛的訴求也將無(wú)法得到滿足。
2、關(guān)于持“居住生活在一起的人們作為‘戶’”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)
持該觀點(diǎn)的學(xué)者們認(rèn)為以同一戶口簿作為“一戶”的標(biāo)準(zhǔn)分配宅基地使用權(quán)，會(huì)陷于循環(huán)論證的境地。因?yàn)檗r(nóng)村戶口登記簿是以宅基地使用權(quán)為基礎(chǔ)的，沒(méi)有宅基地使用權(quán)，就無(wú)法形成單獨(dú)的戶口簿。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，人口流動(dòng)越來(lái)越頻繁，通過(guò)戶籍登記來(lái)進(jìn)行“戶”的認(rèn)定已經(jīng)不能很好地反映客觀實(shí)際，以家庭標(biāo)準(zhǔn)取代戶籍標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定戶的做法適應(yīng)了人口頻繁流動(dòng)的需要，我國(guó)現(xiàn)行法上仍留有以家庭為計(jì)算單元的歷史遺跡，家庭甚至常以法律權(quán)利義務(wù)承受者的面目出現(xiàn)。同時(shí)，以家庭戶作為一戶一宅的判斷標(biāo)準(zhǔn)，更有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置，避免農(nóng)村宅基地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)，造成大量的土地閑置，土地資源不能向真正的、高效益的需求者流轉(zhuǎn)的問(wèn)題。
3、管轄法院觀點(diǎn)
農(nóng)村宅基地管理辦法中的“戶”，是指按規(guī)定符合宅基地審批條件的人員組合的家庭，而戶籍登記中的“戶”是戶籍管理的計(jì)戶單位，與農(nóng)村宅基地審批計(jì)戶依據(jù)并不相同。原告陳某某以其與兒子戶籍并未在同一戶為由主張按照獨(dú)立的一戶申請(qǐng)宅基地，于法無(wú)據(jù)。
（三）筆者觀點(diǎn)
《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條僅規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，但并未就“一戶一宅”中的“戶”進(jìn)行界定。在現(xiàn)行法律法規(guī)等未對(duì)戶的認(rèn)定及計(jì)戶標(biāo)準(zhǔn)作出明確規(guī)定的情況下，關(guān)于“戶”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界各種學(xué)說(shuō)紛呈，實(shí)踐中各地區(qū)的認(rèn)定也各不相同。筆者認(rèn)為，如果以“戶籍”登記作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，提高了行政機(jī)關(guān)在審核是否滿足“一戶一宅”條件時(shí)的便利性，但無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)行社會(huì)人口流動(dòng)的特點(diǎn)，使雖然在戶籍上為同一戶，但已結(jié)婚成立新的家庭單元的子女無(wú)法獲得獨(dú)立生活的權(quán)利和空間；如果以家庭戶作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，則行政機(jī)關(guān)在審核是否滿足“一戶一宅”條件時(shí)，則需行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人的家庭居住情況、家庭人員流動(dòng)情況和子女享有宅基地情況進(jìn)行充分調(diào)查，增加了行政機(jī)關(guān)的審核難度和時(shí)間成本，但可以使宅基地流轉(zhuǎn)向更有實(shí)際建房需求的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，同時(shí)減少在家庭成員死亡后，因房屋繼承而導(dǎo)致的“一戶多宅”情況。
因現(xiàn)行法律未對(duì)“戶”進(jìn)行統(tǒng)一界定，筆者認(rèn)為各地區(qū)可以根據(jù)當(dāng)?shù)卣氐膶?shí)際使用情況制定具體操作辦法。例如前面筆者列舉的河南省、遼寧省、湖南省等地對(duì)“一戶一宅”中的“戶”均有相應(yīng)的規(guī)定。筆者認(rèn)為，各地區(qū)關(guān)于“一戶一宅”的政策是各地政府綜合當(dāng)?shù)卣厥褂们闆r和人口流動(dòng)情況制定而成，具有特定的歷史背景和鄉(xiāng)村特色，同時(shí)具備相應(yīng)的依據(jù)和一定的合理性。考慮到各地有關(guān)政策在各地區(qū)已實(shí)施多年，現(xiàn)實(shí)執(zhí)行的廣泛性已經(jīng)形成，各地區(qū)政府依照當(dāng)?shù)卣厥褂们闆r制定的操作辦法實(shí)施應(yīng)當(dāng)予以尊重和適用。
