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2020-07-07 10:11:00
引言
我國商貿(mào)、文化、科技、教育等領(lǐng)域的國際交流與合作深化，黨員干部因公出國(境)的情況日益增多。個別黨員干部將公款出國（境）當(dāng)成了福利，甚至不惜采取違規(guī)方式和手段，以達到用公款出國(境)的目的，諸如強求國（境）外人員、團體、機構(gòu)出具假邀請信、假通知書或假證明等虛假材料邀訪；編造考察項目騙取出國(境)批件；強占應(yīng)屬別人的公款出國(境)名額。根據(jù)中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站消息，2019年3月份全國共查處公款出國（境）旅游問題7起，9人受到處理，5人受到黨紀(jì)政務(wù)處分。對這一熱點問題，筆者嘗試從黨內(nèi)法規(guī)角度予以辨析。
一、規(guī)則演進
早在1997年，中共中央、國務(wù)院就下發(fā)《關(guān)于黨政機關(guān)厲行節(jié)約制止奢侈浪費行為的若干規(guī)定》(中發(fā)[1997]13號，下稱“《若干規(guī)定》”)。其中第八條規(guī)定：嚴(yán)格管理公費出國(境)。嚴(yán)禁借考察、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、研討、招商、參展等名義用公款變相出國(境)旅游，不準(zhǔn)違反規(guī)定跨地區(qū)、跨部門組織出國(境)活動，不得以任何理由擅自增加訪問國家、繞道或延長在國(境)外停留時間。黨政機關(guān)要嚴(yán)格控制領(lǐng)導(dǎo)干部出訪，一般性考察和沒有明確目的及實質(zhì)內(nèi)容的出國(境)活動要堅決制止。地方黨政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部一般不得單獨組團出國(境)進行立法、司法、財稅等領(lǐng)域的考察和交流。黨政機關(guān)的省(部)級領(lǐng)導(dǎo)干部，未經(jīng)黨中央或國務(wù)院批準(zhǔn)，不得在國(境)外主持和參加經(jīng)貿(mào)洽談會、展銷會、招商會等經(jīng)貿(mào)活動，不得出國(境)進行股票發(fā)行的推介活動，不得參加企業(yè)事業(yè)單位團組出國(境)。
該規(guī)定主要是著眼于不合理的出國(境)活動浪費公款，從奢侈浪費的角度，對此類活動加以限制。對強求國（境）外人員、固體、機構(gòu)出具假邀請信、假通知書或假證明等虛假材料邀訪；強占應(yīng)屬別人的公款出國(境)名額等行為，《若干規(guī)定》還缺乏更具有針對性的規(guī)定。
2003年制定的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（下稱“2003年《紀(jì)律處分條例》”）第六十八條規(guī)定，以不正當(dāng)方式謀求本人或者其他人用公款出國（境），情節(jié)較輕的，給予警告處分；情節(jié)較重的，給予嚴(yán)重警告處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分。這是黨內(nèi)法規(guī)首次以條例的形式，對違紀(jì)公款出國作出專門規(guī)定，具有重要的意義。不過，該條并未對具體情形作出規(guī)定。這個空白，由2010年中紀(jì)委下發(fā)的《用公款出國(境)旅游及相關(guān)違紀(jì)行為適用<中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例)若干問題的解釋》(中紀(jì)發(fā)[2010]27號，下稱“27號《解釋》”)加以填補。27號《解釋》規(guī)定了十二種具體違紀(jì)行為，同時對每一種情形所應(yīng)適用的《紀(jì)律處分條例》具體條款，進行了明確指引，為整治違紀(jì)行為，正確執(zhí)紀(jì)提供了依據(jù)。這也使大家明確，公款出國（境）能適用的黨內(nèi)法規(guī)，遠不止《紀(jì)律處分條例》第六十八條。所以，27號《解釋》與《紀(jì)律處分條例》構(gòu)成了有機整體。
同年，監(jiān)察部、人力資源社會保障部配合中紀(jì)委的27號《解釋》，也出臺了《用公款出國(境)旅游及相關(guān)違紀(jì)行為處分規(guī)定》(第23號令)。對比兩個文件，對不正當(dāng)謀求公款出國（境）違紀(jì)行為的規(guī)定基本一致，僅兜底性條款略有區(qū)別。27號《解釋》表述為“其他以不正當(dāng)方式謀求本人或者他人用公款出國(境)的”，而23令表述為“其他違反因公出國(境)審核審批管理規(guī)定的”。前者強調(diào)實質(zhì)性條件，即“以不正當(dāng)方式”，后者更重視與審核審批管理規(guī)定的銜接。
2015年修訂《紀(jì)律處分條例》，第九十八條對以考察、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、研討、招商、參展等名義變相用公款出國(境)旅游作出規(guī)定，并進一步規(guī)定，不僅直接責(zé)任者接受處分；領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者也應(yīng)接受處分。2018年的修訂延續(xù)了這種規(guī)定，見第一百零五條。
二、公款出國（境）違紀(jì)情形
1.公款出國（境）旅游
用公款旅游或者以考察、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、研討、招商、參展等名義用公款出國（境）旅游。該情形是定性為揮霍浪費公共財產(chǎn)，而適用2003年《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第七十八條。但是，2015年和2018年修訂《紀(jì)律處分條例》時將這種情形從揮霍浪費違紀(jì)行為中單列出來，處分對象擴大到直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者。
以中紀(jì)委通報案件為例，甘肅省張掖市教育局以參觀學(xué)習(xí)為名組織赴香港、澳門旅游，花費公款9.8萬元，就屬于這種情況。所以，該局局長鄭生新、局校產(chǎn)管理辦公室副主任王維剛受到黨內(nèi)警告處分，副局長蘭英文受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分，相關(guān)人員退繳有關(guān)費用。
2.弄虛作假的方式謀求本人或者他人用公款出國（境）
此類行為包括了虛報出國（境）公務(wù)，也包括購買、偽造邀請函或者編造虛假日程，還有偽造個人身份、資料等形式，安排與出國（境）公務(wù)無關(guān)人員出國（境）。根據(jù)27號《解釋》，上述行為按2003《紀(jì)律處分條例》第六十八條處理，也就是以不正當(dāng)方式謀求公款出國（境）。經(jīng)修改，目前《紀(jì)律處分條例》的相關(guān)條文在第一百三十條。
3.規(guī)避監(jiān)管，謀求本人或者他人用公款出國（境）
此類行為主要有兩種表現(xiàn)形式：一是避開主管部門委托非主管部門辦理因公出國（境）審核審批手續(xù)；一是違反因公出國（境）管理規(guī)定，將一個團組拆分為若干團組報批或者審核審批。二者目的都是逃避黨政機關(guān)對黨員公款出國（境）的監(jiān)管措施。此類行為，同樣屬于以不正當(dāng)方式謀求公款出國（境），故與弄虛作假適用的條文相同。
4.組織公款出國（境）營利
以營利為目的，組織跨地區(qū)、跨部門團組用公款出國（境）被定性為違規(guī)從事營利活動。根據(jù)27號《解釋》指引，適用《紀(jì)律處分條例》第七十七條。該條列舉了四種違紀(jì)營利活動外，設(shè)有兜底條款“有其他違反有關(guān)規(guī)定從事營利活動行為的”。這為適用于組織跨地區(qū)、跨部門團組用公款出國（境）達到營利目的的違紀(jì)行為，留下了空間。該條文在現(xiàn)在的《紀(jì)律處分條例》中，是第九十四條。
5、出國（境）后的活動超越公務(wù)活動需要
前述四種情形，都是在沒有實際公務(wù)的情況下謀求或組織出國（境）。相比之下，這種情形略有特殊。出國（境）本身確屬實際公務(wù)需要，但具體行程卻不完全按照公務(wù)需求來安排，可以在時間上表現(xiàn)為延長停留時間，也可以在空間上表現(xiàn)為繞道。
中紀(jì)委公布案例中，江漢大學(xué)商學(xué)院借出國培訓(xùn)之機繞道赴美國夏威夷旅游，花費公款8.3萬元。該院院長梁東受到黨內(nèi)警告、行政警告處分，被免去商學(xué)院院長職務(wù)。此外，2018年1月29日至2月4日，江蘇省某中級人民法院宣傳處處長趙某等5人赴美國開展專題學(xué)習(xí)交流。其間，趙某等人擅自決定，隨當(dāng)?shù)芈眯猩缜巴~約、華盛頓、舊金山等地多處景點參觀游覽。參觀游覽產(chǎn)生的交通、景點門票等相關(guān)費用，其中應(yīng)由趙某個人承擔(dān)的費用9927元，均在此次因公出國經(jīng)費中支出。趙某受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分，退賠應(yīng)由個人承擔(dān)的旅游費用；其他相關(guān)責(zé)任人受到相應(yīng)處理。
從27號《解釋》規(guī)定看，構(gòu)成本條所規(guī)定情形，有兩個要件：一是程序上，出國（境）人員未經(jīng)批準(zhǔn)的，出國（境）人員承擔(dān)責(zé)任；另一個是結(jié)果必須造成不良影響或者經(jīng)濟損失，也即理論上屬于“結(jié)果犯”——行為必須造成違紀(jì)構(gòu)成要件所預(yù)定的不良結(jié)果。這與前四種違紀(jì)情形有行為即符合構(gòu)成要件有所不同。
27號《解釋》規(guī)定，本條情形是依照2003年《紀(jì)律處分條例》第六十九條的規(guī)定處理。第六十九條的具體規(guī)定為“臨時出國（境）團（組）或者人員中的黨員，擅自延長在國（境）外期限，或者擅自變更路線，造成不良影響或者經(jīng)濟損失的，對主要責(zé)任者，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分”。對比解釋和該條所針對的違紀(jì)情形，我們發(fā)現(xiàn)27號《解釋》適用的情形更廣：范圍上，沒有臨時性出國（境）的限制；違紀(jì)主體上包括出國（境）人員，而不限于主要責(zé)任者。所以，27號《解釋》是對2003年《紀(jì)律處分條例》第六十九條做了擴大解釋。現(xiàn)行《紀(jì)律處分條例》是規(guī)定于第一百三十一條，同時將2003年《紀(jì)律處分條例》第六十九條的違紀(jì)主體從“主要責(zé)任者”，細化為“直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者”。
此種違紀(jì)，存在著行為轉(zhuǎn)化的問題。對出國（境）審批時，往往是具有實際公務(wù)的，在出國（境）后的活動又脫離了實際公務(wù)，從而轉(zhuǎn)變?yōu)檫`紀(jì)。所以，該違紀(jì)行為認(rèn)定的界限問題尤其重要。因工作需要，包括工作需要臨時性變化、增加，或者天氣、戰(zhàn)爭、管制、罷工等意外情況，確實需要延長期限或者變更路線，不構(gòu)成違紀(jì)。有時候，出境人員甚至來不及請示。由于這種活動變化是與實際公務(wù)需要相匹配的，也不應(yīng)認(rèn)定違紀(jì)。但是，相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)在事后及時以書面報告形式向派出單位和審核審批管理部門作出說明，并配合查證。
綜上所述，公款出國（境）的違紀(jì)行為表現(xiàn)形式多種多樣。但是，我們從27號《解釋》對公款出國（境）旅游行為的定義看，區(qū)分是否違紀(jì)的界限在于是否具有實質(zhì)性公務(wù)，是否使用公款。這有助于我們更好地把握各種相關(guān)違紀(jì)情形
三、對公款出國（境）監(jiān)管不力的違紀(jì)情形
27號《解釋》對違紀(jì)公款出國（境）監(jiān)管不力，也有著較為詳細的規(guī)定。大體上有三種情況：
1.派出和審核審批失職瀆職
中紀(jì)委公布案例中，廣西壯族自治區(qū)南寧市第一職業(yè)技術(shù)學(xué)校借出國培訓(xùn)考察之機，先后4次組織赴新加坡、澳大利亞、德國旅游，花費公款153.5萬元，該校校長、黨總支副書記鄭翠瓊和黨總支書記、副校長譚漢懷受到撤銷黨內(nèi)職務(wù)、行政撤職處分。
因公出國（境）派出單位和審核審批管理部門濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使發(fā)生用公款出國（境）旅游行為，造成較大損失的，被定性為瀆職行為，也就是黨和國家工作人員或者其他從事公務(wù)的人員，在工作中不履行或者不正確履行職責(zé)，給黨、國家和人民利益以及公共財產(chǎn)造成較大損失，依照2003年《紀(jì)律處分條例》第一百二十七條的規(guī)定處理；現(xiàn)行《紀(jì)律處分條例》中，該行為屬于違反工作紀(jì)律的行為，適用的是第一百三十三條“在黨的紀(jì)律檢查、組織、宣傳、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作以及機關(guān)工作等其他工作中，不履行或者不正確履行職責(zé)，造成損失或者不良影響的，應(yīng)當(dāng)視具體情節(jié)給予警告直至開除黨籍處分”。
須要特別說明的是，就該行為是否造成較大損失，27號《解釋》是加以區(qū)分的：造成較大損失，適用第一百二十七條；如未造成較大損失，但給本地區(qū)、本單位造成嚴(yán)重不良影響的，依照2003《紀(jì)律處分條例》第一百三十九條的規(guī)定處理。
該條具體條文為“對因工作失職、瀆職，所造成的后果雖不夠較大損失的標(biāo)準(zhǔn)，但給本地區(qū)、本單位造成嚴(yán)重不良影響的直接責(zé)任者，以及所造成的后果雖不夠重大損失的標(biāo)準(zhǔn)，但給本地區(qū)、本單位造成嚴(yán)重不良影響的主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，根據(jù)損失的數(shù)額及影響程度，給予警告、嚴(yán)重警告或者撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分”。
需要說明的是，現(xiàn)行《紀(jì)律處分條例》第一百三十三條中，造成損失或不良影響都是適用該條的充分條件，不再區(qū)分是否構(gòu)成較大損失。
2.對本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)、本單位發(fā)生的用公款出國（境）監(jiān)管失職瀆職
旅游行為不制止、不查處，造成較大損失。這種情形是對前種違紀(jì)公款出國（境）監(jiān)管不力的補充。也就是說，派出單位和審核審批管理部門所在的地區(qū)、部門、系統(tǒng)、單位也將因前者的違紀(jì)，而承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。這種責(zé)任，與前種行為類似，目前也是適用《紀(jì)律處分條例》第一百三十三條。可見，黨中央對整治此類違紀(jì)行為決心之大。
3.擅自批準(zhǔn)或者同意出國（境）后的活動超越公務(wù)活動需要
派出單位和審核審批管理部門不僅對是否出國（境）應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審批，對相關(guān)人員出國后，延長在國（境）外停留時間，繞道安排行程也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格決定是否批準(zhǔn)或者同意，否則也應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。其適用的條文與出國（境）后的活動超越公務(wù)活動需要的違紀(jì)行為完全相同，不再贅述。
四、主體責(zé)任
在中紀(jì)委公布案例中，有一則需要我們特別關(guān)注。
根據(jù)與外方簽訂的互訪協(xié)議，某局于2014年至2015年間七次由外事辦公室組織、安排赴國外“考察訪問”，既無明確公務(wù)目的，也無實質(zhì)性的任務(wù)安排，以觀光游覽為主，相關(guān)費用由該局用公款支付。作為單位一把手的張某負(fù)責(zé)審批，但其本人未出國。出國團組人數(shù)、出訪時間等均違反規(guī)定，在外期間還多次出現(xiàn)部分團組成員在賭場賭博等違規(guī)違紀(jì)行為。
由于案涉出國（境）行為，系履行與外方簽訂的互訪協(xié)議，并非自行組織，張某本身也未參與出國團組，或從事具體組織工作，難以認(rèn)定為“組織者”或“參與者”。但是，張某系本單位黨政一把手，因此也是因公出國管理工作第一責(zé)任人。所以，其批準(zhǔn)行為是按“履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任不力，違反中央八項規(guī)定精神，違規(guī)審批本單位人員變相公款出國旅游”加以認(rèn)定的。該行為如依據(jù)2003年《紀(jì)律處分條例》，應(yīng)定性為“在黨風(fēng)廉政建設(shè)方面不負(fù)責(zé)任”，適用第一百二十八條第一款第四項的規(guī)定。如果行為發(fā)生在或持續(xù)到2016年1月1日以后，應(yīng)依據(jù)2015年修訂、2016年起施行的《紀(jì)律處分條例》第一百一十四條，屬于黨組織不履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任或者履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任不力。現(xiàn)行《紀(jì)律處分條例》是第六十七條。
結(jié)語
對違紀(jì)公款出國，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定對出國人員、派出單位、審批審核部門、單位黨政負(fù)責(zé)人全覆蓋、無死角，體現(xiàn)了黨中央整治該違紀(jì)行為的決心。
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