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2020-06-05 09:36:00
一、新法下集體土地征收的變化
（一）新法首次對集體土地征收的公共利益進行界定
新法第45條采用列舉式的方式對集體土地征收的公共利益進行界定。為公共利益需要，因軍事和外交需要用地、政府組織實施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、保障性安居工程、成片開發(fā)建設(shè)及法律規(guī)定可征收農(nóng)民集體所有土地的其他情形等六種情形需要用地的，可征收集體土地。
（二）新法規(guī)范完善了集體土地征收程序
1.新法將征地批后公告調(diào)整為征地批前先發(fā)布土地征收啟動公告，批后再發(fā)布土地征收公告，擴大被征收人對土地征收的知情權(quán)和參與權(quán)。
2.新法規(guī)定在批前開展土地現(xiàn)狀調(diào)查并同步啟動社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是集體土地征收批前新增的重要程序，符合《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》及重大決策暫行條例第22條規(guī)定，對于維護社會穩(wěn)定、避免社會矛盾十分重要。
3.新法將征地批后開展補償?shù)怯洝⒕幹仆恋卣魇昭a償安置方案并公告調(diào)整為批前開展補償?shù)怯洝⒕幹仆恋卣魇昭a償安置方案并公告，且公告至少30日聽取意見，多數(shù)村民有異議應(yīng)當組織聽證，征地報批以前，縣（市）人民政府必須與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補償安置等簽訂協(xié)議，對個別未簽訂征地補償安置協(xié)議的，縣（市）人民政府應(yīng)當依據(jù)征地補償安置方案和補償?shù)怯浗Y(jié)果作出征地補償安置決定。筆者認為，新法通過上述安排，可以讓更多被征收人在征地報批前充分的行使參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，將征遷主要問題和矛盾化解在征地批前，有利于批后征地的順利實施。
4.新法將征地補償費足額預(yù)存作為政府申請土地征收前置程序。新法規(guī)定，申請土地征收的地方人民政府應(yīng)當將土地補償費、安置補助費、農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用以及社會保障費用等足額預(yù)存，未足額預(yù)存的，不得申請土地征收。實踐操作中，由于地方政府財政資金壓力，在土地征收補償費沒有足額到位的情況下就開始啟動征收，導(dǎo)致被征收人騰空土地房屋之后，沒有足額拿到補償款，從而引發(fā)群體性事件或者社會糾紛。筆者認為，新法將征地補償費足額預(yù)存作為申請土地征收前置程序，有利于保障被征收人的補償安置權(quán)益，也有利于政府的和諧征遷、社會穩(wěn)定。
5.新法規(guī)定被征收人窮盡司法救濟途徑后方可啟動強制執(zhí)行程序。新法規(guī)定，被征收人對土地征收不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。被征收土地所有權(quán)人、使用權(quán)人在規(guī)定的期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在規(guī)定的期限內(nèi)又不騰退的，由縣（市）人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行。也就是說，在征地批準后，征收人在被征收人窮盡司法救濟途徑后方可啟動強制執(zhí)行程序，充分的保障被征收人的司法訴權(quán)。
（三）新法完善對被征地農(nóng)民公平合理補償和多元保障機制，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠生計有保障。
新法明確土地征收應(yīng)當公平合理補償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障；征收農(nóng)用地的土地補償費、安置補助費按照區(qū)片綜合地價確定，區(qū)片綜合地價要綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、安置人口、區(qū)位、供求關(guān)系以及經(jīng)濟社會發(fā)展水平等因素確定，即區(qū)片綜合地價涵蓋土地補償費和安置補助費；除此之外，土地征收費用還應(yīng)當單列村民住宅補償安置和社保費用。
二、新法下的集體土地征收操作程序
（一）確定土地征收范圍。
建設(shè)項目符合《中華人民共和國土地管理法》第四十五條規(guī)定情形，確需征收集體土地的，由項目業(yè)主憑縣（市）人民政府建設(shè)項目批準文件，向所在自然資源局申請辦理建設(shè)項目用地預(yù)審與選址意見書，確定土地征收范圍。
（二）發(fā)布土地征收公告。
土地征收范圍確定后，由縣（市）人民政府發(fā)布土地征收啟動公告，在擬征收土地所在鎮(zhèn)（街）、村（居）、村民小組范圍內(nèi)張貼發(fā)布，并同步在縣（市）人民政府門戶網(wǎng)站上公開，公告期為五個工作日。土地征收啟動公告內(nèi)容包括征收范圍、征收目的、土地征收實施單位、開展土地現(xiàn)狀調(diào)查的安排等。土地征收啟動公告自發(fā)布之日起，任何單位和個人不得在擬征地范圍內(nèi)搶栽搶建；違反規(guī)定搶栽搶建的，不予補償。
（三）開展土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。
縣（市）人民政府發(fā)布土地征收啟動公告后，應(yīng)當開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，二者可以同步進行。土地現(xiàn)狀調(diào)查的內(nèi)容包括土地的權(quán)屬、地類、面積，以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的權(quán)屬、種類、數(shù)量等信息。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估應(yīng)當對征收土地的社會穩(wěn)定風(fēng)險狀況進行綜合研判，確定風(fēng)險點，提出風(fēng)險防范措施和處置預(yù)案。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估結(jié)果是申請土地征收的重要依據(jù)。
社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是新增的土地征收程序，但新法并沒有將如何開展社會風(fēng)險評估作出詳細的規(guī)定，筆者認為有必要探討下實務(wù)當中如何開展社會風(fēng)險評估。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是指與人民群眾利益密切相關(guān)的重大決策、重要決策、重大改革措施、重大工程建設(shè)項目、與社會公共秩序相關(guān)的重大活動等重大事項的制定出臺、組織實施或?qū)徟鷮徍饲埃瑢赡苡绊懮鐣€(wěn)定的因素開展系統(tǒng)的調(diào)查，科學(xué)的預(yù)測、分析和評估，制定風(fēng)險應(yīng)對策略和預(yù)案。最早開始在征收程序上實施社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的是國有土地上房屋征收，我省實施《國有土地上房屋征收與補償條例》辦法第十二條規(guī)定：“市、縣級人民政府在作出房屋征收決定前，應(yīng)當由本級人民政府確定的部門或者委托專門機構(gòu)，通過征求人大代表、政協(xié)委員及群眾意見、專家評議和有關(guān)職能部門論證相結(jié)合的辦法，對社會穩(wěn)定風(fēng)險進行預(yù)測和評估，并出具社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告。市、縣級人民政府根據(jù)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告，決定是否作出房屋征收決定。”因此，筆者認為，集體土地征收中的社會風(fēng)險評估可以借鑒國有土地上房屋征收的做法，由土地征收實施單位開展，即自然資源局、各鎮(zhèn)（街）等單位負責組織實施項目社會風(fēng)險評估或委托專門機構(gòu)進行社會風(fēng)險評估，通過征求人大代表、政協(xié)委員及群眾意見、專家評議和有關(guān)職能部門論證相結(jié)合的辦法，對社會穩(wěn)定風(fēng)險進行預(yù)測和評估，并出具社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告?？h（市）人民政府根據(jù)社會風(fēng)險評估報告分別作出可實施、暫緩實施、和不可實施的決定，并以政府名義下發(fā)給土地征收實施單位。社會風(fēng)險評估風(fēng)險等級一般分為三個等級，一是高風(fēng)險，二是中風(fēng)險，三是低風(fēng)險，如屬于高風(fēng)險，建議不予實施征收或暫緩實施征收；如屬于中等風(fēng)險，建議應(yīng)當繼續(xù)進行論證，并做好風(fēng)險防范措施和應(yīng)急處置預(yù)案后方可實施征收；如屬于低風(fēng)險，建議可以在做好風(fēng)險防范后實施征收。
（四）發(fā)布土地征收補償安置方案公告。
土地征收實施單位應(yīng)當依據(jù)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估結(jié)果，結(jié)合土地現(xiàn)狀調(diào)查情況，編制征收補償安置方案，并征求自然資源、財政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、人力資源和社會保障等有關(guān)部門意見進行修訂。征收補償安置方案包括征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補償標準、安置方式和社會保障等內(nèi)容。
土地征收補償安置方案經(jīng)縣（市）人民政府批準后在擬征收土地所在鎮(zhèn)（街）、村（居）、村民小組范圍內(nèi)公告，公告期為三十個工作日，并同步在縣（市）人民政府門戶網(wǎng)站上公開。征收補償安置公告應(yīng)當同時載明辦理補償?shù)怯浧陂g、異議反饋渠道等內(nèi)容。
（五）組織聽證。
多數(shù)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員認為征地補償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，應(yīng)當組織聽證。但新法對“多數(shù)”如何認定，聽證結(jié)果如何處理并沒有做出具體的規(guī)定。根據(jù)我省實施《國有土地上房屋征收與補償條例》辦法第十一條第二款規(guī)定：“因舊城區(qū)改建需要征收房屋，過半數(shù)被征收人認為征收補償方案不符合《國有土地上房屋征收與補償條例》和本辦法規(guī)定的，市、縣級人民政府應(yīng)當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據(jù)聽證會情況修改方案。”并結(jié)合征收實踐，只要過半數(shù)被征收人認為征收補償方案不符合法律法規(guī)規(guī)定就應(yīng)當舉行聽證會，并根據(jù)聽證會的情況修改方案。筆者認為，實踐操作中，集體土地征收中的聽證可以借鑒國有土地上房屋征收的做法，過半數(shù)以上被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員認為補償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，縣（市）人民政府就應(yīng)當組織聽證。具體操作上，由土地征收實施單位將符合聽證條件的項目，報縣（市）人民政府同意后協(xié)調(diào)有關(guān)部門組織實施聽證，并在聽證的7個工作日前通知當事人。涉及土地征收補償標準的，由縣自然資源局負責組織聽證；涉及房屋及其他建筑物、構(gòu)筑物征收補償安置標準的，由住建局負責組織聽證；涉及被征地農(nóng)民社會保障的，由人社局負責組織聽證。對聽證中提出的問題，可由相關(guān)組織聽證單位擬定聽證意見報縣（市）人民政府協(xié)調(diào)或修改。
（六）補償?shù)怯洝?/p>
被征收人應(yīng)當在征收補償安置公告規(guī)定期限內(nèi)，持不動產(chǎn)權(quán)屬證明材料向土地征收實施單位辦理補償?shù)怯?。被征收人未如期辦理征地補償?shù)怯浭掷m(xù)的，土地征收實施單位應(yīng)當書面通知或者張貼公告告知，公告內(nèi)容應(yīng)明確告知權(quán)屬、補償安置標準、補償安置結(jié)果等主要情況。
（七）簽訂征收補償安置協(xié)議。
土地征收實施單位根據(jù)征收補償安置方案與被征收人簽訂征收補償安置協(xié)議。對個別確實難以達成協(xié)議的，土地征收實施單位應(yīng)向縣（市）人民政府如實說明情況及將采取何種措施保障其合法權(quán)益,報縣（市）人民政府作出征地補償安置決定?？h（市）人民政府應(yīng)當依據(jù)征地補償安置方案和補償?shù)怯浗Y(jié)果作出擬征地補償安置決定。
新法規(guī)定縣（市）人民政府在申請征收前，應(yīng)確保個別未達成協(xié)議的被征收人的補償安置權(quán)益，但這里的個別未簽訂征收補償安置協(xié)議中的“個別”如何認定，法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定。實務(wù)操作中，有的集體土地征收項目征地戶數(shù)多，有的集體土地征收項目征地戶數(shù)少，要根據(jù)項目的實際情況確定人數(shù)，而且應(yīng)當以戶為單位作為基數(shù)，筆者傾向性認為應(yīng)根據(jù)項目類別區(qū)分人數(shù)控制，如果純公益性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施、學(xué)校等建設(shè)項目，這里的“個別”人數(shù)建議可以控制在集體土地征收項目范圍內(nèi)總戶數(shù)的10%-15%，如果是成片開發(fā)項目，這里的“個別”人數(shù)建議可以控制在集體土地征收項目范圍內(nèi)總戶數(shù)的5%-10%。
（八）申請征地及報批。
征地報批前期工作完成后，土地征收實施單位應(yīng)當及時匯總并向自然資源局提供征地材料，自然資源局對土地征收實施單位提供的材料進行審查并出具審查報告，并擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案，經(jīng)縣（市）人民政府審核同意后申請征地，并報有批準權(quán)的人民政府批準。
（九）發(fā)布土地征收公告。
征地申請獲批準后，縣（市）人民政府應(yīng)當在收到征地批準文件之日起十日內(nèi)發(fā)布土地征收公告，土地征收實施單位在征收土地所在鎮(zhèn)（街）、村（居）、村民小組范圍內(nèi)張貼，并同步在縣（市）人民政府門戶網(wǎng)站上公開。土地征收公告內(nèi)容包括土地征收批準文件、爭議解決方式、救濟途徑等相關(guān)事宜。
（十）補償安置。
縣（市）人民政府發(fā)布土地征收公告后，土地征收實施單位負責組織實施補償安置及交地工作，征地補償費可以委托鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織直接發(fā)放。
（十一）強制執(zhí)行。
被征收人在規(guī)定的期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在規(guī)定的期限內(nèi)又不騰退的，由縣（市）人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行。但新法對于申請法院強制執(zhí)行前需要履行什么程序以及什么時候申請強制執(zhí)行并沒有做出具體規(guī)定。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17號）第二條規(guī)定，土地、房屋等征收征用補償協(xié)議屬于行政協(xié)議，因此，征收人與被征收人簽訂的土地房屋征收補償安置協(xié)議屬于行政協(xié)議，不屬于民事合同，不能依據(jù)民事訴訟法有關(guān)規(guī)定提起民事訴訟，請求法院判令被征收人履行協(xié)議，而是要根據(jù)以上司法解釋第二十四條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織未按照行政協(xié)議約定履行義務(wù)，經(jīng)催告后不履行，行政機關(guān)可以作出要求其履行協(xié)議的書面決定。公民、法人或者其他組織收到書面決定后在法定期限內(nèi)未申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，且仍不履行，協(xié)議內(nèi)容具有可執(zhí)行性的，行政機關(guān)可以向人民法院申請強制執(zhí)行。”申請人民法院進行非訴強制執(zhí)行，筆者認為具體實務(wù)操作程序如下：
1.催告履行
由征收人作出并送達《關(guān)于催告履行土地房屋征收補償安置協(xié)議的通知》，要求被征收人在一定期限內(nèi)（一般在15日-30日內(nèi)）履行土地房屋征收補償安置協(xié)議約定內(nèi)容。
2.作出決定
被征收人在催告期限內(nèi)不履行的，征收人作出《關(guān)于責令被征收人履行土地房屋征收補償安置協(xié)議的決定》并到達給被征收人。
3.申請執(zhí)行
被征收人在收到關(guān)于《責令被征收人履行土地房屋征收補償安置協(xié)議的決定》之日起60日內(nèi)未提起行政復(fù)議或6個月內(nèi)未提起行政訴訟，又不履行行政協(xié)議項下義務(wù)的，征收人應(yīng)當自被征收人的法定起訴期限屆滿之日起3個月內(nèi)向所在縣（市）人民法院申請強制執(zhí)行。
4.強制執(zhí)行
縣（市）人民法院裁定準予執(zhí)行的，應(yīng)當在五日內(nèi)將裁定送達申請機關(guān)和被執(zhí)行人。縣（市）人民法院裁定準予執(zhí)行的，一般由縣（市）人民政府組織實施，也可以由縣（市）人民法院執(zhí)行。
三、新法下集體土地征收存在的問題
新法對集體土地征收程序作出了較大的調(diào)整和完善，更加注重保障被征收人的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，筆者雖然對新法的變化及集體土地征收操作程序進行探析，但新法下的集體土地征收仍存在部分問題需要在進一步明確，主要問題如下：
（一）在公共利益審查方面，“成片開發(fā)”的定義和內(nèi)涵是什么？
（二）土地現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果怎么確定？
（三）社會穩(wěn)定風(fēng)險評估由誰來委托，評估等級有幾級？什么等級可以實施征收？
（四）征收補償安置決定的法律效力是什么？征收人作出征地補償安置決定后是否需要保障被征收人司法訴權(quán)屆滿后方可申請土地征收？
（五）集體土地征收過程中的土地房屋爭議解決機制？
除了以上問題外，筆者認為，未來集體土地征收過程中將會遇到更多征收實際問題，這些問題需要進一步去研究、實踐和解決，相信未來立法或政策會在實踐和保障群眾利益基礎(chǔ)上進一步完善集體土地征收程序。