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2020-09-25 10:55:00
根據(jù)《行政許可法》第8條:“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”本條所蘊(yùn)含的信賴(lài)保護(hù)原則是指行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的行政行為,使行政相對(duì)人有理由相信自己所從事的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)行為合法時(shí),由此產(chǎn)生信賴(lài)?yán)?，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已生效的行政決定，確需改變的，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政相對(duì)人造成的損失給予公平補(bǔ)償。
在實(shí)踐中，出現(xiàn)的較多是，地方政府前期以各種形式，允許當(dāng)事人使用土地進(jìn)行建設(shè)，而到了征收改造時(shí)，又被地方政府認(rèn)定為違法建筑，不予補(bǔ)償，這種作法有違誠(chéng)信及信賴(lài)保護(hù)原則。
案例一：最高法關(guān)于衢州市柯城興旺達(dá)農(nóng)牧開(kāi)發(fā)場(chǎng)、衢州市柯城區(qū)順達(dá)生豬專(zhuān)業(yè)合作社與浙江省衢州市柯城區(qū)人民政府的行政復(fù)議案
裁判要旨：關(guān)于養(yǎng)殖場(chǎng)是否屬于違法建筑的認(rèn)定，不僅要看養(yǎng)殖戶是否辦理了建設(shè)養(yǎng)殖場(chǎng)的相關(guān)用地手續(xù)，也要看政府行為是否讓養(yǎng)殖戶對(duì)建設(shè)養(yǎng)殖場(chǎng)、發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)生了一定的信賴(lài)。如果養(yǎng)殖戶基于對(duì)政府的信賴(lài)，興建養(yǎng)殖場(chǎng)滿足養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，那么，僅以養(yǎng)殖場(chǎng)在用地手續(xù)上存在一定問(wèn)題而認(rèn)定其屬于違法建筑，不具有合理性。
案情介紹：再審被申請(qǐng)人法定代表人姜云良于2001年6月18日、2002年7月12日與柯城區(qū)萬(wàn)田鄉(xiāng)簽訂了《萬(wàn)田鄉(xiāng)生態(tài)養(yǎng)殖科技示范園區(qū)土地使用承包協(xié)議》，承包期限分別至2031年6月17日和2031年7月12日。2003年8月25日經(jīng)清查自糾，再審被申請(qǐng)人向土地行政主管部門(mén)申請(qǐng)補(bǔ)辦占地1485.95平方米臨時(shí)用地審批，臨時(shí)用地期限為兩年。姜云良與柯城區(qū)萬(wàn)田鄉(xiāng)農(nóng)辦簽訂的臨時(shí)用地合同第九條約定：“如果乙方臨時(shí)用地期滿，既未續(xù)辦續(xù)用手續(xù)、又不合同約定條款自行拆除臨時(shí)建筑恢復(fù)土地種植條件并歸還土地的，則按《中華人民共和國(guó)土地管理法》第八十八條、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第四十三條的有關(guān)規(guī)定處以每平方10元以上30元以下的罰款，并責(zé)令乙方恢復(fù)土地種植條件，依法收回乙方臨時(shí)用地權(quán)。”
該臨時(shí)用地期滿之后，本案再審被申請(qǐng)人并未辦理續(xù)用手續(xù)，萬(wàn)田鄉(xiāng)政府也未對(duì)其進(jìn)行罰款以及責(zé)令其恢復(fù)土地種植條件并依法收回臨時(shí)用地權(quán)等措施。而是采取一種漠視的方式允許其繼續(xù)使用該塊土地直至涉案房屋被認(rèn)定為違法建筑前。此后，2007年5月，興旺達(dá)農(nóng)牧場(chǎng)被認(rèn)定為衢州市農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。2007年12月，再審被申請(qǐng)人的法定代表人姜云良被浙江省科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)評(píng)為第七批省級(jí)農(nóng)村科技示范戶。2008年，經(jīng)衢州市國(guó)土資源局柯城分局同意，并經(jīng)柯城發(fā)改委、農(nóng)業(yè)局批復(fù)，興旺達(dá)農(nóng)牧場(chǎng)在原有規(guī)?；A(chǔ)上再擴(kuò)建豬舍。2013年，因涉案地塊為信安湖流域禁養(yǎng)區(qū)，故要求在規(guī)定期限內(nèi)完成退養(yǎng)工作。2014年6月11日，柯城區(qū)萬(wàn)田鄉(xiāng)人民政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)萬(wàn)田鄉(xiāng)政府）作出衢柯強(qiáng)拆決字（2014）第010號(hào)《強(qiáng)制拆除決定書(shū)》，以姜云良未取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃證搭建違法建筑物，決定強(qiáng)制拆除。
法院觀點(diǎn)
最高法認(rèn)為：本案爭(zhēng)議的核心問(wèn)題主要為兩個(gè)：
（一）涉案被強(qiáng)制拆除的建筑是否屬于違法建筑。在再審被申請(qǐng)人興旺達(dá)農(nóng)牧場(chǎng)的臨時(shí)用地到期并未辦理續(xù)用手續(xù)的情況下，柯城區(qū)政府相關(guān)的職能部門(mén)并未以此為由強(qiáng)制再審被申請(qǐng)人停止養(yǎng)殖，相反對(duì)于其生豬養(yǎng)殖給予了諸多政策幫持，幫助其擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。同時(shí)。從現(xiàn)有證據(jù)來(lái)看，對(duì)于再審被申請(qǐng)人及其法定代表人的各項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)，也表明了政府對(duì)于其發(fā)展生豬養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的認(rèn)可。誠(chéng)然，再審被申請(qǐng)人的用地手續(xù)上確實(shí)存在一定問(wèn)題，但是由于相關(guān)的政府部門(mén)并未及時(shí)做出處罰決定，再審被申請(qǐng)人基于對(duì)政府的信賴(lài)，在涉案土地上興建了一批養(yǎng)豬設(shè)施來(lái)滿足其養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，故以此來(lái)認(rèn)定其所建造的建筑屬于非法建筑，不具有合理性。
（二）興旺達(dá)農(nóng)牧場(chǎng)、順達(dá)生豬合作社因違法行政行為遭受的損失是否應(yīng)予賠償。首先，從興旺達(dá)農(nóng)牧場(chǎng)生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)擴(kuò)建工程的可行性研究報(bào)告和衢州市柯城區(qū)發(fā)展和改革局柯發(fā)改(2008)22號(hào)文件等在案證據(jù)來(lái)看，涉案被拆除的豬欄、豬舍等建筑物系興旺達(dá)農(nóng)牧場(chǎng)投資興建的工程，順達(dá)生豬合作社未能提供其與案涉強(qiáng)制拆除的行政行為之間有法律上利害關(guān)系的證據(jù)，依法應(yīng)認(rèn)定順達(dá)生豬合作社與涉案強(qiáng)制拆除行政行為之間沒(méi)有利害關(guān)系，故順達(dá)生豬合作社不具有申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)闹黧w資格。其次，前文已經(jīng)論述興旺達(dá)農(nóng)牧場(chǎng)投資興建的養(yǎng)豬場(chǎng)建筑物按當(dāng)時(shí)的規(guī)定并不違法，故涉案違法強(qiáng)制拆除行為造成了興旺達(dá)農(nóng)牧場(chǎng)的直接物質(zhì)損失，屬于《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第二條規(guī)定的“合法權(quán)益”，依法應(yīng)當(dāng)予以賠償?？鲁菂^(qū)政府的復(fù)議決定以及一審法院認(rèn)定涉案建筑物屬于違法建筑，不屬于國(guó)家賠償?shù)姆秶?，顯屬不當(dāng)。
案例二：山東省高院關(guān)于微山縣匯能光伏電站公司訴微山縣政府等行政強(qiáng)制執(zhí)行及行政賠償案
裁判要旨：行政相對(duì)人未經(jīng)批準(zhǔn)將建筑工程建在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，該建筑屬于違章建筑，依法應(yīng)當(dāng)予以拆除。但是行政相對(duì)人基于對(duì)行政機(jī)關(guān)的信賴(lài)進(jìn)行投資建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，后該建筑被拆除，因此產(chǎn)生的損失（包括前期的合理投入、停產(chǎn)停業(yè)損失、因拆除造成的擴(kuò)大損失等）行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償或賠償。也就是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過(guò)程中，既要維護(hù)社會(huì)公共利益，糾正違法行為；也要提升政府公信力，充分考慮行政相對(duì)人的合理訴求，保護(hù)其正當(dāng)?shù)男刨?lài)?yán)妗?/p>
案情介紹：2016年1-4月，微山縣匯能光伏電站有限公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)光伏公司)就其魯橋鎮(zhèn)100MW光伏電站農(nóng)作物種植一體化項(xiàng)目前期工作取得微山縣林業(yè)局、發(fā)改局、國(guó)土局、環(huán)保局的批復(fù)，同意開(kāi)展前期工作，辦理相關(guān)手續(xù)。2016年12月6日，光伏公司取得微山縣住建局的審批意見(jiàn)，同意光伏公司在辦理完項(xiàng)目建設(shè)用地、規(guī)劃許可等手續(xù)后，建設(shè)該項(xiàng)目房屋建筑工程，但光伏公司一直未能取得相關(guān)手續(xù)。2017年2月16日起，光伏公司租賃土地建設(shè)光伏電站。2017年6月，光伏公司建設(shè)的光伏電站并網(wǎng)驗(yàn)收，開(kāi)始并網(wǎng)發(fā)電。2017年12月22日，微山縣人民政府作出《關(guān)于責(zé)令對(duì)山東南四湖省級(jí)自然保護(hù)區(qū)違規(guī)建設(shè)光伏項(xiàng)目限期整改的通知》，要求光伏公司于2017年12月底前拆除涉案違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目，并恢復(fù)原狀。2018年1月5日，微山縣人民政府作出強(qiáng)制執(zhí)行決定，認(rèn)定光伏公司所建的光伏電站屬于違法建設(shè)項(xiàng)目，決定對(duì)其執(zhí)行強(qiáng)制拆除。被訴強(qiáng)制執(zhí)行決定現(xiàn)已執(zhí)行完畢，涉案光伏發(fā)電項(xiàng)目已被拆除。
法院觀點(diǎn)
山東省高院認(rèn)為：
一、關(guān)于1號(hào)強(qiáng)制執(zhí)行決定的合法性問(wèn)題。
1.關(guān)于縣政府的職權(quán)依據(jù)的問(wèn)題。對(duì)于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)違法建設(shè)項(xiàng)目，縣政府既有責(zé)成權(quán)，當(dāng)然也可以親自作出強(qiáng)制執(zhí)行決定，這樣能夠更好地協(xié)調(diào)各職能部門(mén)之間的分工協(xié)作，提高行政執(zhí)法效率。因此，縣政府具有作出1號(hào)強(qiáng)制執(zhí)行決定的職權(quán)。
2.關(guān)于匯能公司光伏發(fā)電項(xiàng)目是否屬于違法建設(shè)項(xiàng)目問(wèn)題。南四湖自然保護(hù)區(qū)是山東省人民政府于2003年6月6日批復(fù)同意建立的省級(jí)自然保護(hù)區(qū)。根據(jù)縣政府所提交的山東南四湖省級(jí)自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃、自然保護(hù)區(qū)功能區(qū)圖和總體規(guī)劃圖以及匯能光伏發(fā)電項(xiàng)目與自然保護(hù)區(qū)位置關(guān)系圖來(lái)看，能夠認(rèn)定匯能光伏發(fā)電項(xiàng)目位于南四湖自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)。匯能公司光伏發(fā)電項(xiàng)目未取得南四湖自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)和環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)同意，未辦理相應(yīng)的用地審批手續(xù)、建設(shè)工程規(guī)劃許可及施工許可手續(xù)、也未取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)批復(fù)和項(xiàng)目驗(yàn)收批復(fù)等。故1號(hào)行政強(qiáng)制執(zhí)行決認(rèn)定匯能公司涉案光伏發(fā)電項(xiàng)目為違法建設(shè)項(xiàng)目，認(rèn)定事實(shí)清楚，原審法院對(duì)此予以確認(rèn)并無(wú)不當(dāng)。
3.關(guān)于1號(hào)行政強(qiáng)制執(zhí)行決定適用法律是否正確問(wèn)題?；趨R能公司光伏電站屬于違法建設(shè)項(xiàng)目，縣政府在此基礎(chǔ)上依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第四十四條之規(guī)定，作出被訴1行政強(qiáng)制執(zhí)行決定，適用法律正確。
4.關(guān)于1號(hào)強(qiáng)制執(zhí)行決定是否應(yīng)予撤銷(xiāo)的問(wèn)題。本院認(rèn)為，對(duì)被訴行政行為作出否定性評(píng)價(jià)并不意味著該行政行為必須撤銷(xiāo)，行政訴訟法及其司法解釋明確規(guī)定了情況判決為行政訴訟裁判方式之一，即僅對(duì)被訴行政行為的合法性作否定評(píng)價(jià)卻不改變?cè)撔姓袨樗纬傻姆申P(guān)系。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十四條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，在被訴行政行為違法，但撤銷(xiāo)會(huì)給國(guó)家利益或社會(huì)公共利益造成重大損害的情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法，而不撤銷(xiāo)行政行為。社會(huì)公共利益為社會(huì)全部或者部分成員所享有的利益，強(qiáng)調(diào)利益享有者的公共性，受益范圍一般是不特定多數(shù)人，應(yīng)是在一定范圍內(nèi)帶有共同性、普遍性、整體性的利益，同時(shí)還應(yīng)涉及誠(chéng)信、公平、秩序、穩(wěn)定等基本的促進(jìn)社會(huì)整體發(fā)展的因素。本案中，匯能公司的光伏發(fā)電項(xiàng)目屬于違法建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)予拆除；且該項(xiàng)目位于南四湖自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)，撤銷(xiāo)1號(hào)強(qiáng)制執(zhí)行決定將會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損失；另外，1號(hào)強(qiáng)制執(zhí)行決定已執(zhí)行完畢，涉案光伏發(fā)電項(xiàng)目已被拆除。綜合以上因素考慮，原審法院認(rèn)定縣政府作出的1號(hào)強(qiáng)制執(zhí)行決定應(yīng)確認(rèn)違法但不撤銷(xiāo)，符合法律規(guī)定。
二、關(guān)于21號(hào)行政復(fù)議決定的合法性問(wèn)題
如上所述，市政府作出的21號(hào)行政復(fù)議決定認(rèn)定匯能公司光伏項(xiàng)目為違法建設(shè)項(xiàng)目并無(wú)不當(dāng)，其認(rèn)定1號(hào)強(qiáng)制執(zhí)行決定違反法定程序，但鑒于撤銷(xiāo)該行政行為將會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損失，故作出確認(rèn)違法的復(fù)議決定亦無(wú)不當(dāng)。關(guān)于21號(hào)行政復(fù)議決定程序合法性問(wèn)題，匯能公司與縣政府對(duì)此均未提出異議。據(jù)此，原審法院認(rèn)定市政府作出的21號(hào)行政復(fù)議決定認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，程序合法，符合法律規(guī)定。
三、關(guān)于行政賠償請(qǐng)求應(yīng)否支持的問(wèn)題
行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)于行政相對(duì)人因政府招商引資或行政允諾而為的經(jīng)營(yíng)行為，不宜簡(jiǎn)單認(rèn)定為違法行為而采取行政強(qiáng)制措施，而應(yīng)結(jié)合信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)原則，充分考慮裁判的公平正義價(jià)值及實(shí)際效果。
本案中，匯能公司在南四湖自然保護(hù)區(qū)內(nèi)建設(shè)光伏發(fā)電項(xiàng)目違反了有關(guān)法律、法規(guī)及環(huán)保政策規(guī)定，屬于違法建設(shè)項(xiàng)目，但其并非僅因匯能公司自身原因造成。匯能公司于2016年1月-4月期間就涉案光伏發(fā)電項(xiàng)目前期工作取得取得了微山縣林業(yè)局、微山縣發(fā)展和改革改局、微山縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、微山縣國(guó)土資源局以及微山縣環(huán)境保護(hù)局等批復(fù)，同意開(kāi)展前期工作，辦理相關(guān)手續(xù)。另外，雖然國(guó)家林業(yè)局《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問(wèn)題的通知》明確各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)為禁止建設(shè)光伏發(fā)電項(xiàng)目區(qū)域，但是在涉案光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)前，縣政府向濟(jì)寧市人民政府提交了《微山縣人民政府關(guān)于調(diào)整南四湖省級(jí)自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃的請(qǐng)示》，擬調(diào)整保護(hù)區(qū)范圍。2017年6月，縣政府還以“現(xiàn)狀為光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)用地，不具有保護(hù)價(jià)值”為由，再次向濟(jì)寧市政府提交《微山縣人民政府關(guān)于調(diào)整南四湖省級(jí)自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃面積的請(qǐng)示》。在此情況下，匯能公司有理由相信縣政府已經(jīng)允諾其在約定地點(diǎn)建設(shè)光伏發(fā)電項(xiàng)目。1號(hào)強(qiáng)制執(zhí)行決定的作出直接導(dǎo)致匯能公司難以繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，基于信賴(lài)?yán)娈a(chǎn)生的損失，縣政府應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)從維護(hù)政府公信力的角度，充分考慮行政相對(duì)人的合理訴求，維護(hù)其正當(dāng)?shù)男刨?lài)?yán)妗５景缚h政府不但未考慮以上合理因素，反而為達(dá)到盡快完成強(qiáng)拆任務(wù)的目的，在未聽(tīng)取匯能公司陳述、申辯的情況下，即作出1號(hào)強(qiáng)制執(zhí)行決定，且在強(qiáng)制執(zhí)行決定中載明作出決定當(dāng)天即開(kāi)始執(zhí)行強(qiáng)制拆除，程序明顯違法。對(duì)于因強(qiáng)拆行為造成擴(kuò)大損失，縣政府亦應(yīng)予以賠償。
典型意義
誠(chéng)信是法治政府的基本品格，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本條件，是最重要的營(yíng)商環(huán)境之一。
2016年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》對(duì)加強(qiáng)政府守信踐諾機(jī)制建設(shè)作出了專(zhuān)門(mén)規(guī)定：“地方各級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)要嚴(yán)格兌現(xiàn)向社會(huì)及行政相對(duì)人依法作出的政策承諾，認(rèn)真履行在招商引資、政府與社會(huì)資本合作等活動(dòng)中與投資主體依法簽訂的各類(lèi)合同，不得以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權(quán)益的，要承擔(dān)法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。因國(guó)家利益、公共利益或者其他法定事由需要改變政府承諾和合同約定的，要嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)企業(yè)和投資人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失予以補(bǔ)償”。
有些違法建筑是由于開(kāi)展招商引資等歷史政策因素、行政機(jī)關(guān)隸屬改革變更等原因造成的審批程序不規(guī)范，對(duì)于這些以招商引資、行政允諾等方式吸引民營(yíng)企業(yè)參與政府相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)的，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中不應(yīng)簡(jiǎn)單以違法建設(shè)一拆了之，而應(yīng)結(jié)合信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)原則，兼顧法律效果和社會(huì)效果，給予經(jīng)營(yíng)者公平合理的保護(hù)。
一方面對(duì)于違法建設(shè)項(xiàng)目行政機(jī)關(guān)采取行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，遵循程序正義，否則人民法院將依法予以糾正；另一方面要從信賴(lài)保護(hù)角度出發(fā)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)行政相對(duì)人的相應(yīng)損失給予合理彌補(bǔ)，妥善處理爭(zhēng)議，積極優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。